Проблемные моменты российского природоресурсного законодательства, связанные с переводом земель из одной категории в другую

В соответствии с нормами действующего законодательства земли в Российской Федерации разделены по категориям в соответствии с их целевым назначением. Использование земель не в соответствии с целевым назначением не допускается.

Соответственно, для того чтобы осуществить, например, жилищное строительство на землях промышленности, необходимо пройти процедуру перевода земель из одной категории в другую. Необходимо помнить, что с 1 января 2010 года не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования (ч. 4 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ).

Существующее нормативно-правовое регулирование

Верховный суд Российской Федерации в своем определении от 19.09.2007 № 5-В07-51 весьма точно указывает на сущность процедуры перевода земель: "Перевод земель - это установление порядка, условий, предела эксплуатации земель для конкретных целей в соответствии с категориями земель.

Осуществление перевода земель из одной категории е другую влечет правовые последствия в виде изменения правового режима использования земель (правил эксплуатации, гражданского оборота, охраны и т.д.), который рассчитан на неоднократное применение и обязателен для неопределенного круга лиц, как непосредственных пользователей земельными участками, так и всех иных лиц".

В настоящее время нормы права, в той или иной степени регулирующие вопросы перевода земель из одной категории в другую, содержатся в ряде нормативно-правовых актов земельного, лесного, водного и градостроительного законодательства.

Кроме того, действует ФЗ "О пере­воде земель или земельных участков из одной категории в другую" № 172-ФЗ от 21.12.2004 (далее по тексту ФЗ "О переводе земельных участков"), более детально регулирующий саму процедуру перевода.

Кроме федерального нормотвор­чества, существует также ряд нормативно-правовых актов субъектов Рос­сийской Федерации, посвященных тому же вопросу.

Изменение границ населенных пунктов - автоматический перевод?

На первый взгляд порядок перевода земель и земельных участков уже достаточно понятен и проработан. Вместе с тем в правоприменительной практике возникает ряд вопросов и сложностей, в первую очередь связанных с решением нестандартно поставленных задач.

Многие вопросы, касающиеся порядка перевода земель, возникают при переводе в категорию "земли населенных пунктов" земельных участков из земель иных категорий.

Основная проблема возникает в связи с тем, что при присоединении к существующему населенному пункту земельного участка из состава иных земель необходимым условием является перенос границ населенного пункта.

Норма ФЗ "О переводе земельных участков" об установлении и изменении границ населенных пунктов сформулирована крайне неудачно. Она гласит: "Установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов являются переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов" (п. 1 ст. 8).

Почти аналогичную норму содержит и Земельный кодекс Российской Федерации.

Данное изложение правовой нормы позволяет говорить о том, что при установлении или изменении границ населенных пунктов целевое назначение земельных участков изменяется, и перевод земли из одной катего­рии в другую осуществляется автоматически.

Пример из судебной практики.

Администрация Нижнего Новгорода обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с иском к территориальному управлению ФАУФИ. Суть иска - признать недействительным зарегистрированное право федеральной собственности на земельный участок лесного фонда. Указанное требование мотивировано тем, что указанный земельный участок находится в пределах территориальных границ города Нижний Новгород, участок относится к городским лесам и не может являться лесным фондом. Удовлетворяя заявленные требования, ФАС Волго-Вятского округа в своем постановлении от 06.03.2006 № А43-2852/2005-27-88 подтвердил позицию администрации. Он указал в качестве аргу­мента на то, что спорный участок находится в границах города Нижний Новгород и соответственно подпадает под категорию "земли населенных пунктов".

Однако подобный подход нельзя признать правильным.

Перевод земельных участков из одной категории в другую производится в соответствии с определенной процедурой, установленной ФЗ "О переводе земельных участков".

Данная процедура является еди­ной для земель всех категорий, с определенными особенностями, предусмотренными тем же федеральным законом.

Полностью исключать прохождение подобной процедуры для категории земель населенных пунктов, фактически подменяя ее процедурой установления или изменения границ населенных пунктов, было бы неверным, противоречащим ос­новным принципам земельного законодательства.

Пример из судебной практики.

Губернатор Московской области издал по­становление об объединении районного поселения с городом. Агентство недвижимости, считая, что данное постановление свидетельствует об изменении целевого назначения земельного участка, обратилось в Арбитражный суд Московской области с иском. Суть его - обязать правительство принять распорядительный акт о переводе земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель поселений с последующим заключением с агентством договора аренды данного земельного участка.

Суд отказал в удовлетворении данного иска. Мотивировка - постановление губернатора Московской области регламентирует вопросы административного деления территориально сложившихся поселений и не является самостоятельным актом, который относит земли к определенным категориям или переводит их из одной категории в другую (постановление ФАС Московского округа от 19.01.2006, 12.01.2006 № КГ-А41/13557-05).

Кроме того, ст. 8 Земельного кодек­са РФ четко разделены полномочия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, связанные с переводом земельных участков.

Так, перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении:

  • земель, находящихся в федераль­ной собственности, - правительством Российской Федерации;
  • земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, -органами исполнительной власти субъектов РФ;
  • земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, - органами местного самоуправления.

Установление и изменение границ населенных пунктов являются прерогативами органов местного самоуправления и субъектов Российской Федерации.

Таким образом, если вследствие изменения границ населенного пункта, без прохождения установленной процедуры перевода земель было бы изменено целевое назначение земельного участка, находящегося, например, в федеральной собственности, такое изменение целе­вого назначения нельзя было бы признать законным.

Указанная позиция подтверждается практикой Высшего арбитражного суда Российской Федерации.

Пример из судебной практики.

Администрация муниципального образования обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с иском об исключении из земель категории "лесной фонд" земельных участков, субъектом права собственности, на которые является Российская Федерация. А также - о признании указанных земельных участков землями категории "земли населенных пунктов" муниципального образования. Исковое заявление мотивировано тем, что указанные земельные участки находятся в пределах утвержденной городской черты. Решением Арбитражного суда Челябинской области исковые требования были удовлетворены.

Постановлением ФАС Уральского округа решение Арбитражного суда Челябинской области оставлено без изменения. Отменяя вышеуказанные судебные акты, Высший арбитражный суд РФ правомерно указал на то, что лесной фонд является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. Иное толкование привело бы к несоразмерному ограничению права собственности Российской Федерации. Это означало бы, что прекращение права федеральной собственности на участок лесного фонда в результате автоматического перевода спорного участка из земель лесного фонда в земли поселений (населенных пунктов) происходит по воле и в интересах муници­пального образования в отсутствие согласия самого собственника - Российской Федерации. И при игнорировании того обстоятельства, что лесной фонд представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода.

Довод муниципального образования на ст. 8 ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" о том, что перевод земель из земель лесного фонда в земли поселений осуществлен ав­томатически - посредством установления городской черты муниципального образо­вания, основан на неправильном толкова­нии и применении этого закона (постанов­ление президиума ВАС РФ от 02.09.2008 № 16490/07 по делу № А76-738/2007-22-204).

Таким образом, судебная практика в целом подтверждает необходимость соблюдения в любом случае специально предусмотренного порядка изменения целевого назначения земель.

Однако, к сожалению, обязательность соблюдения порядка перевода земель и земельных участков из одной категории в другую подтверждается не на законодательном уровне, а на уровне правоприменительной практики, зачастую довольно противоречивой.

Представляется, что логичным было бы изменение и уточнение соответствующих норм Земельного кодекса и ФЗ "О переводе земельных участков".

Режим "пригородных зон"

Много вопросов возникает при отграничении категорий земель "земли лесного фонда", "земли сельскохозяйственного назначения" от территориальных зон земель населенных пунктов.

Например, достаточно сложно определить на практике целевое назначение и категорию земель пригородных зон.

В соответствии с положениями ст. 86 Земельного кодекса РФ в состав пригородных зон могут включаться земли, находящиеся за границами населенных пунктов, составляющие с го­родом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных поселений.

В пригородных зонах выделяются территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города.

Если такие пригородные зоны на­ходятся вне границ населенных пунк­тов и сами по себе населенными пунк­тами не являются, значит, они имеют какое-либо иное целевое назначение и к категории земель населенных пунк­тов не относятся.

Вместе с тем законодатель связыва­ет такие земли именно с категорией земель населенных пунктов.

То есть остаются открытыми следующие вопросы:

  • к какой категории земель все-таки должны быть отнесены пригород­ные зоны, если они не включены в границы населенного пункта,
  • кто должен распоряжаться указанными землями,
  • а также - необходимо ли осуществлять перевод таких земель в категорию "земли населенных пунктов" при осуществлении на них хозяйственной деятельности? Представляется, законодателю следовало бы урегулировать данные вопросы  путем  внесения  изменений в действующий Земельный кодекс.

Проблема "искусственных территорий"

Помимо проблемы, связанной с пере­водом земельных участков в категорию "земли населенных пунктов", в российском законодательстве не раз­решена проблема так называемых "искусственных территорий".

В связи с активно развивающимся сегментом рынка, связанным со строительством, встает вопрос об эффективной застройке земельных участков.

Так, в последние годы новым видом строительства стало создание "искусственных территорий".

Под такими территориями понимаются искусственно созданные участки суши в границах водных объектов. Такие участки либо вообще не существовали ранее, либо находились под поверхностью рек, озер и иных объектов водного хозяйства.

В качестве примеров можно назвать создание искусственных пляжей, иных гидросооружений и даже участков, предназначенных для жилищного строительства.

При создании подобных объектов возникает ряд вопросов правоприменительного характера, например:

  • являются ли такие объекты земельными участками или гидротехниче­скими сооружениями,
  • каким образом необходимо получать разрешение на возведение таких объектов,
  • необходимо ли при создании таких объектов осуществлять перевод земель из одной категории в другую
  • и кто обладает полномочиями на осуществление такого перевода?

Отграничить создание гидротехнического сооружения от создания искусственного земельного участка достаточно сложно, так как и в том, и в другом случае фактически осуществляемые действия по созданию таких объектов весьма схожи. Различен лишь результат такой деятельности.

Между тем возможность такого отграничения имеет принципиальное значение.

При создании гидротехнического сооружения не встает вопрос о возможной необходимости перевода земельного участка под таким сооружением из состава земель водного фонда в другую категорию.

Напротив, если целью создания искусственного земельного участка яв­ляется его застройка, возникает необходимость осуществления перевода земли.

Думается, что гидротехническое сооружение должно представлять собой самостоятельный объект определенного назначения вне связи с тем земельным участком, на котором оно находится.

Искусственно созданный же земельный участок сам по себе никакого полезного назначения нести не должен. Он создается для возведения какого-либо самостоятельного объекта. В соответствии с создаваемым на нем объектом должно меняться и его целе­вое назначение.

Данный вывод подтверждается и существующей судебной практикой.

Пример из судебной практики.

ФАС Северо-Кавказского округа в своем постановлении от 31.01.2007 № Ф08-6985/2006 по делу № А32-66767/2005-58/1732 признал искусственно созданный волногасящий пляж именно гидротехническим сооружением, а не искусственно созданным земельным участком.

Существенной проблемой также является отсутствие правового регулирования строительства на таких земельных участках.

Если в земельном законодательстве вопрос о предоставлении земельных участков более-менее урегулирован, то действующий Водный кодекс вообще не содержит подобных положений.

Логично, что земельные участки, образовавшиеся из водных объектов, должны использоваться уже в соответствии с каким-либо иным целевым назначением: скорее всего как земли промышленности или земли населенных пунктов. Для этого необходимо осуществить перевод земель.

Однако основания и порядок такого перевода освещены законодательством весьма скупо и ограниченно.

Этому посвящен лишь подпункт 4 п. 1 ст. 12 ФЗ "О переводе земельных участков". Он по своей сути является отсылочным: "Перевод земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию допускается в случаях... прекращения существования водных объектов, изменения русла, границ и иных изменений местоположения водных объектов, в том числе связанных с созданием искусственных земельных участков в случаях, предусмотренных федеральными законами".

Нужно отметить, что в настоящее время федеральным законодательством предусмотрен лишь один подобный случай - при строительстве или расширении морского порта (п. 2 ст. 6 ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ" №261-ФЗ от 08.11.2007).

То есть законодательного регули­рования перевода искусственно созданных земельных участков из состава земель водного фонда явно недостаточно, так как из поля зрения законодателя выпадает целый ряд случаев, при которых также необходимо осуществление процедуры перевода земель.

Фактически получается, что за исключением строительства портовых сооружений строительство иных объектов на искусственно созданных земельных участках осуществляется незаконно. Причина - действующие правовые нормы не предоставляют возможности осуществить перевод земельного участка, кроме как для строительства морского порта.

Последствия же такого незаконного строительства могут быть весьма суровы для лица, осуществляющего его. Возводимые объекты могут быть признаны незаконными постройками как возведенные с нарушением целевого использования земельного участка.

Ранее осуществленный перевод земель также может быть признан недействительны м.

Соответственно, права на земельный участок, на котором осуществлялось строительство, перейдут снова в федеральную собственность (если после перевода произошла смена собственника земельного участка). Обоснование - в соответствии с ч.ч. 1 и 2 ст. 8 Водного кодекса РФ водные объекты, за исключением прудов и обводненных карьеров, могут находиться только в собственности Российской Федерации.

Таким образом, достаточно актуальным является вопрос принятия на законодательном уровне изменений в действующие нормативно-правовые акты:

во-первых, расширяющих перечень случаев, при которых возможен перевод земель водного фонда в иные категории,

во-вторых, детально регламентирующих порядок осуществления такого перевода.

Подводя итог

В заключение хотелось бы заметить, что основные проблемы действующего законодательства, регулирующего порядок перевода земель и земельных участков из одной категории в другую, разрешаются на уровне правоприменительной практики, но не на уровне нормативно-правовых актов.

Такую ситуации нельзя назвать положительной, так как фактически судам приходится брать на себя несвойственную им правотворческую функцию.

В связи с этим при применении действующих нормативно-правовых актов суды нередко занимают диаметрально противоположные позиции.

Представляется, что в настоящий момент назрела необходимость как внесения ряда изменений в действующие законодательные акты, так и принятия новых актов. Они должны регулировать, например, статус «пригородных зон», « искусственных территорий» и иные актуальные вопросы, связанные с понятием «категория земель» и изменением целевого назначения земельных участков.